نگاه حقوقي "تجارت" به بهره برداری از میادین مشترک نفت و گاز

اسناد و معاهدات بين المللي درباره ميادين مشترك چه مي گويند؟

منابع طبیعی مشترک منابعی هستند که در حالت طبیعی و بدون دخالت انسان از مرزهای زمینی یا دریایی یک کشور عبور می کنند و وارد قلمرو کشور دیگری می شوند.

کد خبر: ۱۳۴۶۲

تاریخ: ۰۲ ارديبهشت ۱۳۹۴ - ۰۹:۴۳

روزنامه تجارت- نعیم نوربخش؛ اگر چه حقوق بین الملل ، حقوق حاکمه دولت ها بر منابع طبیعی واقع در فلات قاره را به رسمیت شناخته است اما در خصوص منابع طبیعی مشترک بین دو یا چند دولت، خلاء حقوقی قابل توجهی وجود دارد.
بخش بزرگی از میادین نفت و گاز در سراسر جهان به صورت مشترک اند و چگونگی بهره برداری از این میادین جزء نگرانی های اصلی کشورهای همسایه است. این موضوع توافق کشورها بر تحدید حدود مناطق مرزی مورد اختلاف را پیچیده تر می کند. عدم تحدید حدود دریایی فی نفسه موجب تعارض ادعاها و تداخل حاکمیت دولت ها شده و راه را برای مناقشات سیاسی و حتی نظامی هموار می سازد. از سوی دیگر روند روز افزون نیاز به انرژی به خصوص نفت و گاز و پیشرفت تکنولوژی سبب جلب توجه دولت ها و شرکت های نفتی به اعماق دریاها و اقیانوس ها شده است. در این وضعیت حقوق بین الملل بایستی قواعد موجود را معرفی و قواعد مطلوب را تثبیت كند.
مبنا و منشاء اختلاف در منابع نفت و گاز ناشی از طبیعت آنهاست. این منابع بر خلاف معادن جامد که به آسانی و بر اساس خطوط مرزی تعیین شده بین کشورها قابل تقسیم هستند، به دلیل سیال بودن مهاجرت می کنند و شکل مخزن به خود می گیرند و با بهره برداری از آن توسط یک دولت در قلمرو سرزمینی خود، بخشی از مخزن که در قلمرو کشور دیگر است مورد استفاده قرار می گیرد. علاوه بر این برخی فناوری های حفاری و بهره برداری نوین مانند حفاری مورب و افقی می تواند نوعی تجاوز خاموش یا پنهان به قلمرو سرزمینی کشور دیگر تلقی شود.
از طرف دیگر منع یک کشور از بهره برداری مخزن مشترک نیز خلاف اصول حقوق بین الملل است. در حقوق داخلی و بیشتر نظام های حقوقی بزرگ، مالک زمین، مالک سطح زیر و فضای مجازی آن تا هر قدر که بالا یا پایین برود هم هست. اما این نظریه برای پاسخگویی به مواد سیال زیرزمینی کافی نیست. از دید برخی حقوقدانان، نفت و گاز در زیر زمین مانند جانوران وحشی یا پرندگانی است که در ملک هر کس بروند صاحب زمین نسبت به آن حق پیدا می کند.
در این قبیل اختلافات گرایش اولیه دادگاههای رسیدگی کننده به این ادعا که بهره برداری همسایه موجب تخلیه مخزن مشترک می شود این بوده که تنها راه جبران خسارت این است که مدعی نیز تا جایی که می تواند با حفر چاه در زمین خود از مخزن بهره برداری کند. بنابراین مالکیت بر زمین لزوما مساوی با  مالکیت بر نفت و گاز زیر آن نیست. دیدگاه دیگر این است که این مخازن حکم مال مشاع را دارند و هیچ یک از شرکا نمی تواند بدون رضایت طرف دیگر در آن دخل و تصرف نماید.
هرچند کنوانسیون حقوق دریاها در مورد میادین مشترک ترتیبات خاصی را مقرر نکرده است، در برخی موارد کنوانسیون اشاراتی به نحوه بهره برداری از منابعی کرده که در منطقه تحدید نشده مورد نزاع، قرار دارد. مثلا در بند3 مواد 74و85 به کشورهایی که هنوز تحدید حدود نکرده اند تکلیف کرده است که تا زمان نیل به توافق نهایی به یک توافق موقت دست پیدا کنند. این توافق موقت می تواند ناظر به نحوه بهره برداری از میادین نفت هم باشد.
از لابه لای مقررات کنوانسیون حقوق دریاها، دو نکته در مورد بهره برداری از میادین مشترک به دست می آید: اول این که بهره برداری از میادین مشترک توسط یک کشور نباید به حقوق مشروع کشور دیگر لطمه وارد نماید. دوم اینکه کشورها باید برای بهره برداری از میادین مشترک با یکدیگر توافق نمایند.
در معاهدات دو جانبه تحدید حدود معمولا موضوع بهره برداری از میادین مشترک مقرر می شود. ممکن است در این معاهدات چگونگی بهره برداری از میدان مشترک کشف شده تعیین تکلیف گردد یا اینکه به طور کلی ترتیباتی راجع به اکتشاف و بهره برداری از میادین مشترک مقرر می شود. گاهی که طرفین نسبت به تحدید حدود توافق نکرده اند، به طور موقت توافق نامه هایی در مورد اکتشاف و بهره برداری از میادین مشترک منعقد می نمایند.
مفاد این معاهدات و توافقات تا حدی که به میادین مشترک مربوط می شود به پنج دسته کلی تقسیم می شود:

الف) تعهد به همکاری در بهره برداری
در برخی از معاهدات، کشورهای متعاهد متعهد می شوند که در خصوص بهره برداری از میادین مشترک همکاری کنند. مثلا طبق موافقت نامه راجع به خط مرزی حد فاصل فلات قاره بین ایران و قطر ، دو کشور متعهد شده اند  کوشش کنند که یا عملیات هر کدام از دو کشور در میادین مشترک را هماهنگ کنند و یا نسبت به توسعه یکپارچه میدان اقدام نمایند.
ب) بهره برداری توسط یکی از دو کشور
در معاهدات تحدید حدود ممکن است مقرر شود بهره برداری از میدان مشترک توسط یک طرف انجام شود و طرف دیگر در درآمد آن شریک باشد. این روش معمولا در مورد میادینی اجرا می شود که قبلا کشف شده و با آگاهی از آن بهره برداری به یک کشور محول می شود . مانند تفاهم نامه 1971 بین ایران و امارت شارجه که بهره برداری از منابع نفتی ابوموسی توسط امارات انجام می شود و ایران دارای نصف سهم نفت اختصاصی دولت است.
پ) بهره برداری از طریق قراردادهای توسعه مشترک
قراردادهای نفتی توسعه مشترک، قراردادهایی هستند که بین دو کشور منعقد شده و دو کشور از مخزنی که به آن دو دولت تعلق دارد به صورت مشترک بهره برداری می کنند. مثل قرارداد بین ژاپن و کره جنوبی در سال 1974.
ت) محول نمودن بهره برداری به یک نهاد مشترک در برخی معاهدات تحدید حدود یک نهاد مشترک ایجاد می شود که وظیفه اکتشاف و بهره برداری از مخازن مشترک به عهده آن نهاد است. مانند توافق نامه تایلند و مالزی در سال 1979.
ث) بهره برداری یکپارچه
در این صورت هر یک از کشورها به اشخاص مورد نظر خود مجوز بهره برداری اعطا می کنند و آن اشخاص موظفند از طریق انعقاد یک قرارداد عملیاتی واحد نسبت به اکتشاف و بهره برداری از میدان مشترک با همسایه اقدام کنند. یکپارچه سازی عملیات اکتشاف و بهره برداری دو سطح از توافقات است. در سطح اول کشورها توافق می کنند که میادین مشترک به این شیوه توسعه داده شوند. در سطح دوم صاحب امتیازان و پیمانکاران منتخب نسبت به انعقاد یک قرارداد عملیاتی اقدام می کنند.

خاطره اي از آيت الله هاشمي رفسنجاني میدان گازی مشترک ایران و قطر چگونه کشف شد؟ خاطره روز 17 دی سال 1367 : ساعت نه صبح به مقر رياست جمهوري رفتم. قبل از تشكيل شوراي بازسازي، درباره مسئله تمركز اطلاعات مذاكره كرديم و در مسائل مورد نظر به تفاهم رسيديم. در شورا با حضور وزير مسكن، در خصوص سياست شهرسازي مواردي را تصويب كرديم و با حضور وزراي نفت و نيرو، سياست تأمين نيرو و انرژي و نفت و گاز و پتروشيمي تصويب گرديد. [آقاي غلامرضا آقازاده] وزير نفت اطلاع داد كه نظر اوليه شركت لرزه نگاري هلندي بر اين قرار گرفته كه منبع عظيم گاز آب هاي مجاور قطر تا حدود بيست و پنج كيلومتر در آب هاي ايران امتداد دارد و اگر اين نظر اثبات شود، حدود سه تريليون بر ذخاير مكشوفه گاز ايران افزوده مي شود. آخرين آمار منتشر شده درخصوص حجم ذخاير انرژي ايران نشاندهنده 3/150 میلیارد بشکه نفت خام و 1/33 تریلیون متر مکعب گاز طبيعي مي‌باشد. ايران پس از روسيه، بزرگترين دارنده ذخاير گاز طبيعي در جهان است و با توجه به سطح فعلي توليد، ذخاير گاز ايران بيش از 100 سال دوام خواهد يافت. پس از روسيه و ايران، كشورهاي قطر، عربستان سعودي، آمريكا، نيجريه، الجزاير و ونزوئلا به ترتيب بيشترين ذخاير گاز طبيعي جهان را دارند. منبع: کتاب کارنامه و خاطرات سال ۱۳۶۷ « پایان دفاع، آغاز بازسازی» – دفتر نشر معارف انقلاب

بهره برداری از مخازن مشترک در اسناد بین المللی
در قطعنامه شماره 3192 مجمع عمومی سازمان ملل که به همکاری در خصوص مسائل زیست محیطی میادین مشترک اختصاص دارد به الزام ایجاد استانداردهای بین المللی برای حفظ و هماهنگی در بهره برداری از منابع طبیعی مشترک توجه شده است.
متعاقب قطعنامه فوق در سال 1975 یک کارگروه بین دولتی، از کارشناسان  توسط برنامه ملل متحد در مورد محیط زیست تشکیل شد.کارگروه مزبور پیش نویس پانزده اصل رفتاری قابل اعمال  در مسائل زیست محیطی به عنوان راهنما برای دولت ها در حفظ و هماهنگی بهره برداری از منابع طبیعی مشترک ، تهیه کرد. این همکاری محدود به مسائل زیست محیطی راجع به استحصال از مخازن مشترک است  و ثانیا این اصول جنبه راهنمایی و توصیه دارد و فاقد نیروی الزام آور حقوقی است.
در برخی قطعنامه ها مثل قطعنامه شماره 3281 موسوم به منشور حقوق و وظایف اقتصادی دولت ها به موضوع میادین مشترک پرداخته شده است. به موجب ماده 3 این قطعنامه:
در بهره برداری از منابع طبیعی که بین دو یا چند کشور مشترک است، هر کشور باید بر اساس یک سیستم اطلاع رسانی و مشاوره های قبلی برای نیل به حداکثر استفاده از چنین منابعی همکاری کند بدون اینکه به منافع مشروع طرف های دیگر لطمه وارد نماید.
تاکید مجمع عمومی بر دو نکته است. نخست آنکه کشورهای همسایه در بهره برداری از منابع مشترک با یکدیگر همکاری کنند و دوم آنکه نباید به منافع مشروع طرف دیگر آسیب برسانند.

رویه قضایی بین المللی
طبق ماده 38 اساسنامه دیوان بین المللی دادگستری ، رویه قضایی یکی از منابع حقوق بین الملل است . در خصوص بهره برداری از میادین مشترک آرایی از دیوان بین المللی دادگستری و سایر مراجع بین المللی صادر شده است مانند:
1- دعاوی راجع به فلات قاره دریای شمال
2- اختلاف بین ایسلند و نروژ
3- اختلاف بین اریتره و یمن
4- اختلاف بین تونس و لیبی
از آرای فوق یک نظریه الزامی و قاطع مبنی بر مشارکت کشورهای همسایه در بهره برداری و استفاده از منابع نفتی مشترک به دست نمی آید. این آرا بر اهمیت توافق دو کشور تاکید داشته اند.

عرف بین المللی
برای تحقق عرف بین المللی دو عنصر مادی و معنوی باید فراهم گردد. عنصر مادی به عملکردهای گذشته و تکرار یکسان آن در
طول زمان توسط کشورها اشاره دارد که باعث ایجاد یک عادت مستمر و جا افتاده می شود. عنصر معنوی حاکی از احساس پایبندی کشورها به این عملکرد است که خود را از جهت حقوقی ملزم به آن می بینند.
برای تحقق عرف بین المللی در رابطه با بهره برداری از میادین مشترک ، ابتدا باید به یک رویه مستمر و تقریبا یکسان از سوی کشورها دست یافت. اما رویه کشورها در خصوص چگونگی همکاری و مشارکت در بهره برداری از میادین مشترک که در معاهدات تحدید حدود یا موافقت نامه های جداگانه ذکر شده یکسان نیست. عنصر مادی عرف حداکثر در مورد اصل همکاری و مشارکت قابل تحقق است اما تحقق عنصر معنوی عرف، در اینجا خیلی واضح نیست. چون اتخاذ این رویه ها ناشی از تکلیف نیست بلکه برای جلوگیری از ورود آسیب به مخزن و منابع آن است. هم چنین انعقاد معاهدات و موافقت نامه های دو جانبه دلیلی است بر این که یک تکلیف عام بین المللی وجود ندارد.

بهره برداری از میادین مشترک در ایران
طبق بررسی های انجام شده، ایران با در اختیار داشتن حداقل 28 میدان مشترک هیدرو کربنی شامل 18 میدان نفتی،4 میدان گازی و 6 میدان نفت و گاز با هفت کشور همسایه، یکی از معدود کشورهای جهان است که از این تعداد ساختار مشترک هیدروکربنی برخوردار است. حدود 50 درصد ذخایر گاز طبیعی ایران در مخازن مشترک قرار گرفته است.
ایران با عراق 12 حوزه مشترک، با امارات 7 مخزن مشترک، با عربستان سعودی 4 مخزن مشترک، با قطر و عمان هر کدام 2 مخزن مشترک و با کویت و ترکمنستان یک مخزن مشترک دارد. مخزن پارس جنوبی که بین ایران و قطر مشترک است بزرگترین مخزن مشترک جهان به حساب می آید. بزرگترین میدان مشترک گازی جهان در بخش قطر 11 سال زودتر به بهره برداری رسید.
همچنین امارات از میدان مشترک سلمان و عربستان از میدان مشترک فروزان بیش از دو برابر ایران برداشت می کنند که مو جب کاهش فشار در بخش بهره برداری شده و با وقوع پدیده مهاجرت، سیال مخزنی به سوی چاه های تولیدی سرازیر می شود و کشور بهره بردار سهم بیشتری می برد. جبران انرژی از دست رفته چاه ها هزینه مضاعفی را بر اعمال روش های افزایش تولید از جمله تزریق آب و گاز تحمیل می کند.
در حقوق ایران بر خلاف کشورهایی مثل امریکا، مالکیت خصوصی بر میادین نفت و گاز وجود ندارد در نتیجه لزوم همکاری و مشارکت مالکان خصوصی در عملیات نفتی منتفی است. هر گاه مجوز اکتشاف و بهره برداری از میدان نفتی واحد به بیش از یک سرمایه گذار یا پیمانکار اعطا شود، در بسیاری از کشورها صاحبان مجوزها موظف به یکپارچه سازی عملیات توسعه و بهره برداری هستند. تکلیف به مشارکت و همکاری ممکن است قانونی یا قراردادی باشد. در حقوق ایران تکلیف قانونی صریحی مبنی بر مشارکت و همکاری از جمله یکپارچه سازی توسعه میدان واحد دیده نشده است. اما می توان همکاری و مشارکت را به عنوان شرط ضروری " تضمین برداشت صیانتی از میادین نفت و گاز" که در برخی از مقررات قانونی آمده است، استنباط کرد.

معاهدات
بیشتر میادین مشترک واقع در خشکی، بین  ایران و عراق  قرار دارد که در مورد اکتشاف و بهره برداری مشترک از آنها ترتیبات خاصی بین این دو کشور  وجود ندارد. اما در برخی معاهدات تحدید حدود دریایی بین ایران و کشورهای حوزه خلیج فارس ترتیباتی در این خصوص پیش بینی شده است.
به موجب ماده 4 موافقت نامه حاکمیت بر جزایر خلیج فارسی و العربی و تحدید حدود فلات قاره بین ایران و عربستان سعودی مورخ یازدهم آبان 1347، منطقه ای به عرض پانصد متر از خط مرزی پیش بینی شده است که طرفین از انجام عملیات حفاری نفت در آن منطقه منع شده اند. عملیات حفاری شامل عملیات بهره برداری مستقیم و کلیه عملیات حفاری که ممکن است در منطقه ممنوعه از تاسیسات منصوبه در خارج ناحیه ممنوعه انجام شود، خواهد بود. عملیات حفاری نفتی ناظر برای نفت یا گاز یا هردو می باشد و دو کشور باید از حفر چاه انحرافی ( افقی یا اریبی ) خودداری کنند. در این موافقت نامه هیچ گونه راهکاری برای بهره برداری از میادین مشترک پیش بینی نشده است.
در موافقت نامه های تحدید حدود دریایی بین ایران و بحرین، بین ایران و قطر، و بین ایران و عمان مقررات مشابهی در مورد اکتشاف و بهره برداری از مخازن نفت مشترک برقرار شده است. ماده 2 این موافقت نامه ها دارای دو بخش است. در بخش اول یک منطقه ممنوعه به عرض 125 متر از دو طرف مرز تعیین شده است. در هیچ یک از دو طرف خط مرزی چاهی حفر نمی شود که بخش بهره ده آن از خط مرزی مذکور کمتر از 125 متر فاصله داشته باشد مگر با توافق بین دولت ایران و بحرین. در موافقت نامه بین ایران و پاکستان این منطقه ممنوعه 250 متر از هر دو طرف است.
در بخش ب ماده یک، لزوم هماهنگی بین عملیات طرفین یا یکپارچه کردن توسعه میدان مقرر شده است. در موافقت نامه بین ایران و قطر این تکلیف عام تر تنظیم شده که از فحوای کلام آن این گونه استنباط می شود که انجام عملیات نفتی در منطقه ممنوعه نیاز به توافق دو طرف دارد.
از این معاهدات دو تعهد استنباط می شود. یکی تعهد سلبی مبنی بر عدم حق طرفین به بهره برداری از مخازن مشترک بدون توافق با طرف دیگر است. دوم تعهد ایجابی مبنی بر  این که طرفین باید جهت نیل به توافق برای هماهنگی یا یکپارچه سازی عملیات بهره برداری در منطقه ممنوعه تلاش نمایند.

قوانین و مقررات
در هیچ کدام از قوانین و مقررات داخلی ابران صراحتا دولت به همکاری یا انعقاد موافقت نامه با همسایگان برای اکتشاف و بهره برداری از میادین مشترک ملزم یا تشویق نشده اند. با وجود این در برخی از قوانین به تقویت روابط حسنه با همسایگان و تشنج زدایی از مرزها به طور کلی تاکید شده است.

برعکس در قوانین و مقررات متعددی
بهره برداری از میادین مشترک و تسریع در عملیات نفتی مربوط مورد تاکید قرار گرفته است. این قوانین و مقررات به سه گروه کلی قابل تقسیم است.
گروه اول شامل قوانین و مقرراتی است که موضوع بهره برداری از میادین مشترک را مورد تاکید قرار داده است بدون اینکه تسهیلات یا مشوق های خاصی برای آن در نظر بگیرد. مثلا در قانون برنامه اول توسعه آمده است: " ایجاد رشد اقتصادی در جهت افزایش تولید سرانه، اشتغال مولد و کاهش وابستگی اقتصادی با تاکید بر تولید محصولات استراتژیک و مهار تورم از طریق... اولویت در اکتشاف و استخراج گاز از مخازن مشترک با کشورهای همجوار". در قانون پنجم توسعه نیز آمده است: " وزارت نفت مجاز است با ایجاد فضا و شرایط رقابتی، نسبت به صدور پروانه اکتشاف، توسعه و تولید مورد نیاز برای بهره برداری از حد اکثر ظرفیت ها برای توسعه میدانهای نفت و گاز و افزایش تولید صیانت شده... با اولویت میادین مشترک با تاکید بر توسعه میدان گاز پارس جنوبی ... "
گروه دوم قوانین و مقرراتی است که تسهیلاتی را برای اکتشاف و بهره برداری از میادین مشترک مقرر نموده است.  مثلا در بند ح تبصره 29 قانون اول توسعه آمده است:" به شرکت ملی نفت ایران اجازه و اختیار داده میشود به منظور تامین گاز مورد نیاز برای مصرف داخلی و صادرات و بهره برداری از میادین گازی پارس و پارس جنوبی با ضمانت بانک مرکزی، قراردادهای لازم با شرکتهای ذی صلاح را حداکثر تا مبلغ سه میلیارد و دویست میلیون دلار منعقد نماید به نحوی که بازپرداخت هزینه های سرمایه گذاری از محل تولیدات میادین فوق صورت می گیرد." در تبصره ماده 125 قانون برنامه پنجم توسعه آمده است:" وزارت نفت می تواند در طول برنامه نسبت به انعقاد قرارداد توسعه و تولید از کلیه میادین مشترک شناخته شده اقدام و تلاش لازم را بعمل آورد."
گروه سوم قوانین و مقرراتی است که برخی از مشوق ها را برای توسعه میادین مشترک مقرر کرده است. قانونگذار برای تشویق شرکت ملی نفت ایران در توسعه میادین مشترک، در بودجه سال 1386 مقرر می دارد که " در مورد نفت خام تولیدی از میادین مشترک با کشورهای همسایه و میادین دریایی پنج درصد از سهم قابل پرداخت به دولت کسر شده و برای جبران هزینه های تولید به سهم خالص وزارت نفت از طریق شرکت های دولتی تابعه ذی ربط اضافه شود." این مشوق در قوانین بودجه های بعدی تا سال 88   تکرار شد اما از آن به بعد حذف و تولید از میادین مشترک با غیر مشترک یکسان شد.

منابع:
شیروی، عبدالحسین، حقوق نفت و گاز
مرکز پزوهشهای مجلس شورای اسلامی، رژیم حقوقی حاکم بر میادین مشترک
فصل نامه راهبرد، رژیم حقوقی بهره برداری از میادین مشترک نفت و گاز در خلیج فارس از منظر حقوق بین الملل