بازاندیشی در نظام برنامه‌ریزی کشور برای اجرای برنامه توسعه

کد خبر: ۲۳۸۱۰۵

تاریخ: ۲۰ مرداد ۱۴۰۳ - ۱۲:۱۸

عبدالباسط انصاری
روزنامه نگار

در ایـــام انتخابات چهاردهـــم ریاست جمهوری، دکتر پزشکیان یکی از رئوس و راهبردهای تبلیغاتی خود را بر نقد برنامه‌های سایر کاندیداها متمرکز کرد و بدیل برنامه‌های رقبای خود را اجرای برنامه هفتم توسعه و اکتفا به آن برای حل بحران‌های اقتصادی کشور عنوان کرد. از جهتی اعتنای وی به برنامه‌ها و اسناد بالادستی قابل ستایش بوده و هست اما از جهتی دیگر بیان این سخنان سبب پیداشدن بیم‌ها و نگرانی‌های بسیاری در میان نخبگان و کارشناسان حوزه‌های مختلف کشور شد. علت این نگرانی واضح است. برنامه‌های ۵ساله توسعه قبلی هیچ یک بیشتر از ٣۵درصد اجرایی نشده‌اند. این را بابک نگاهداری رئیس مرکز پژوهش‌های مجلس در تیرماه ١۴٠١ اعلام کرده است. وی در گفتگو با خبرگزاری خانه ملت، پیش از تدوین برنامه هفتم توسعه عنوان کرد شش برنامه پیشین توسعه، در حدود ٣٠-٣۵درصد اجرایی شده اند. به زبان ساده قریب ٣۴سال، در کشور برنامه توسعه تدوین شده است و هیچگاه درصد اجرای این برنامه ها حتی به ۵٠% نزدیک هم نشده است. از نظر نگارنده برنامه‌های توسعه پنج‌ساله در ایران عمدتا با دو مشکل اساسی مواجه بوده‌اند که علت عدم تحقق آن، ریشه در همین دو مشکل دارد. نخست؛ هدف‌گذاری بدون دیدن الزامات، شرایط و موانع. دوم؛ بحران بروکراسی و گره‌های ساختاری.
در این باره نکاتی چند گفتنی است:
١- در زمان تدوین برنامه‌های توسعه، عمدتا اهداف کلان و بزرگی برای حوزه‌های مختلف از اقتصاد تا فرهنگ، آموزش، سیاست خارجی و... تعیین شده که در شرایط روز کشور بسیار رویایی بوده است. کافی است به اهداف تعیین شده در حوزه اقتصادی و عمرانی در زمان تدوین هر برنامه بنگریم تا نسبت آن با شرایط روز کشور را متوجه شویم. این عدم تناسب با شرایط و وضعیت کشور، محصول ضعف در درک بضاعت و امکانات کشور از یک سو و عدم توجه به موانع خارجی تحقق اهداف برنامه بوده است. در کشور ما که حداقل سه برنامه اخیر(پنجم، ششم و هفتم) در فضای سنگین تحریمی ناشی از منازعه هسته‌ای نوشته شده و دولت‌های مختلف با چالش تحریم و فشار ارزی و موانع جدی در فروش نفت و به طور کلی تجارت خارجی مواجه بوده‌اند، هدف‌گذاری‌ها نسبتی با این موانع نداشته است. چالش تحریم از یک سو و از سوی دیگر عدم هم راستایی راهبردها و برنامه‌های دولت با برنامه توسعه، سبب پیچیده‌تر شدن مشکل و ضعف شدید در اجرای برنامه توسعه شده است. هر چند برنامه‌های قبلی نیز که در دوران قبل از دهه ٩٠ تدوین شده‌اند به همین وضعیت مبتلا بوده اند. این مسئله نشان می‌دهد هدف‌گذاری‌ها در برنامه‌های توسعه به طور کلی خوش‌بینانه، رویایی و آرمانی بوده‌اند و الزاماتی که باید برای تحقق آن‌ها در نظر گرفته می‌شد و طرح‌هایی که باید برای رفع موانع، در زمان نگارش و موانع احتمالی در طول اجرای برنامه پیش‌بینی می‌شد، مورد توجه قرار نگرفته است. بخشی از این مشکل به ضعف علمی و دانش برنامه‌ریزی در کشور بر می‌گردد. خاصه از حیث پیش بینی کردن و توجه به موانع، به نظر می‌رسد ریشه مشکل در دانش آینده پژوهی(Futures Study) است. در یک تعریف از علم آینده پژوهی گفته شده است که: آینده پژوهی با استفاده از تجزیه و تحلیل منابع، الگوها و عوامل تغییر و ثبات، به ترسیم آینده‌های بالقوه و برنامه‌ریزی برای(رسیدن به) آن‌ها می پردازد. با نگاهی به این تعریف، جای خالی «تجزیه و تحلیل عوامل تغییر و ثبات» به شکل دقیق، در تمام برنامه‌های توسعه پیشین و برنامه کنونی حس می‌شود. نمی‌توان بدون در نظر گرفتن عوامل مورد اشاره یا توجه سطحی به آن، برنامه‌ریزی با هدف‌گذاری کلان داشت. بلایی که بر سر برنامه‌های توسعه ایران آمده است، از نظر نگارنده از این ناحیه بوده است. برای مثال در ابتدای برنامه پنجم که در حوالی سال‌های ٨٨ و ٨٩ کار بر روی آن انجام می‌شد، اگر احتمال تشدید منازعه هسته‌ای، تحریم‌های سنگین نفتی و بانکی و راهکار عبور از آن ولو حدودی در نظر گرفته می‌شد، احتمالا تعیین هدف رشد ٨درصدی، صورت نمی‌گرفت. به همین ترتیب می توان به سایر مواد و اهداف برنامه‌ها، در ادوار مختلف نقد داشت.
٢-در نظر نگرفتن موانع بخشی از مشکل عدم اجرا و تحقق نیافتن اهداف برنامه‌های توسعه است. بخش دیگر همان‌گونه که اشاره شد عدم توجه به بروکراسی پراشکال و سنگین و گره‌ها و ایرادات کلان ساختاری است. در کشوری که عمده بودجه دستگاه‌ها خرج حقوق و مزایا می‌شود، تعداد کارمندان و مدیران ارشد، تناسبی با جمعیت و وضع اقتصادی ندارد، حکمرانی ریال و مدیریت منابع کشور به درستی صورت نمی‌گیرد، موازی کاری و تعارضات گسترده در درون دستگاه‌های دولتی از حد و شماره خارج است و بودجه‌ریزی و تفریغ آن سرشار از اشکال و خلل است، نگارش ده‌ها و صدها ماده و تعیین صدها تکلیف برای دولت، از منطق به دور است. بروکراسی کنونی کشور که می توان آن را محصول دولت سازندگی و سال‌های ابتدایی پس از جنگ دانست، دوره به دوره سنگین‌تر و پیچیده‌تر شده و چالش‌های متعددی برای رشد و توسعه کشور ایجاد کرده است. هر چند در حدود ١۵سال اخیر تلاش‌هایی در راستای کوچک‌سازی دولت و تسهیل بروکراسی با الکترونیکی شدن امور و مقررات‌زدایی صورت گرفته است اما در برخی موارد همچون ادغام وزارتخانه‌ها، همچنان کارایی آن محل بحث و اشکال بوده و در مواردی رویکردهایی خلاف این روند نیز صورت گرفته است. برای مثال ادغام حوزه صنعت و بازرگانی کماکان بحث برانگیز است و ارتقای سازمان‌هایی چون تربیت بدنی، جوانان و میراث فرهنگی به وزارتخانه، خلاف رویکرد کوچک‌سازی و چابک‌سازی دولت بوده است. اینگونه موارد و عوامل متعدد دیگری چون عدم شفافیت شرکت‌های دولتی، هزینه‌های جاری سنگین، رانت‌ها، امضاهای طلایی‌، تعارض منافع و مواردی از این دست از جمله عوامل عدم اجرای برنامه‌های توسعه پیشین بوده است. با این وجود در هر دوره، ده‌ها و صدها ماده و تکلیف و هدف‌گذاری در برنامه توسعه تدارک دیده شده و رفع گره‌های ساختاری و بوروکراتیک یا مورد توجه نبوده است یا در غفلت و روزمرگی دولت‌ها به فراموشی سپرده شده و چرخه تعیین تکالیف و ماده بر روی ماده و هدف‌گذاری بر روی هدف گذاری، تکرار شده و در هر برنامه توسعه به سرنوشت پیشین دچار شده است. بهره سخن آن که، تا زمانی که موانع موجود به درستی شناسایی و موانع احتمالی پیش‌بینی نشوند و ایضا گره‌های ساختاری، مخارج جاری سنگین و بروکراسی غلط موجود اصلاح نشود، سخن گفتن از تحقق برنامه توسعه شدنی نیست و با روند کنونی، برنامه هفتم نیز به سرنوشت برنامه‌های پیشین دچار می شود. امید آن که دولت چهاردهم و مجلس دوازدهم که آغاز کار آنان با برنامه هفتم مصادف شده فکری به حال موارد فوق کنند و در برنامه هفتم اصلاحات و بازنگری‌های جدی صورت دهند.