در گفت‌و گوی «تجارت آنلاین" با مسئول پژوهشی مرکز پژوهش‌های مجلس تشریح شد؛

25 چالش پیش روی مناطق‌ آزاد

تجارت آنلاین - در حال حاضر 7 منطقه آزاد تجاري و حدود 21 منطقه ويژه اقتصادي در کشور فعاليت دارند؛ اما هدف از ايجاد اين مناطق چه بود؟

کد خبر: ۴۲۲۲۳

تاریخ: ۱۱ بهمن ۱۳۹۵ - ۱۰:۳۱

بر اساس قانون چگونگي اداره مناطق آزاد تجاري - صنعتي جمهوري اسلامي‌ايران مصوب سال 72 به منظور تسريع در انجام امور زيربنايي، عمران و آباداني، رشد و توسعه اقتصادي، سرمايه‏گذاري و افزايش درآمد عمومي، ايجاد اشتغال سالم و مولد، تنظيم بازاركار و كالا، حضور فعال در بازارهاي جهاني و منطقه‏اي، توليد و صادرات كالاهاي صنعتي و تبديلي و ارائه خدمات عمومي، به دولت اجازه داده شد نسبت به ايجاد مناطق آزاد تجاري اقدام کند.

با گذشت بيش از دو دهه از اين قانون و ايجاد 7 منطقه آزاد تجاري و 21 منطقه ويژه اقتصادي، در عين حال دولت در تيرماه ماه‌امسال لايحه ايجاد ٧ منطقه آزاد تجاري- صنعتي و ١٢ منطقه ويژه اقتصادي جديد را به مجلس شوراي اسلامي‌ارسال کرد.

اما واقعيت اين است اکنون که حدود 28 منطقه آزاد تجاري و ويژه اقتصادي فعاليت مي‌کنند چقدر از اهداف ايجاد اين مناطق محقق شده است؟ در اين زمينه با سعيد غلامي‌باغي پژوهشگر ارشد امور بازرگاني، مناطق آزاد و ويژه اقتصادي مرکز پژوهش‌های مجلس به گفتگو نشسته‌ايم که مشروح اين گفتگو را در ادامه مي‌خوانيد:

*آقاي غلامي‌به عنوان نخستين سوال، مبناي هدفگذاري ايجاد مناطق آزاد و ويژه در ايران چه بوده است؟

سياستگذاري كلان در حوزه اقتصاد در طيفي قرار دارد كه يك سوي آن اقتصاد مبتني بر اصول بازار و اقتصاد آزاد قرارگرفته كه مبتني بر قواعدي از جمله عدم دخالت دولت در اقتصاد و استفاده از مكانيسم عرضه و تقاضا به تشويق سياست‌هاي برون‌نگر و توسعه تجارت و صادرات مي‌پردازد و در سوي ديگر اين طيف، اقتصاد مبتني بر برنامه‌ريزي متمركز قرار گرفته كه مبتني بر قواعدي از جمله حقوق مالكيت دولتي و برنامه‌ريزي در تمامي‌امور اقتصادي و سياست‌هاي درون‌نگر و تشويق سياست جايگزيني واردات و خودكفايي در تمامي‌زمينه‌ها است.
باتوجه به دولتي و عمومي‌شدن بسياري از صنايع بعد از انقلاب اسلامي‌و ضرورت تغيير آهسته استراتژي اقتصادي كشور با رويكرد خصوصي‌سازي و آزادسازي تدريجي تجاري، ايجاد مناطق آزاد و ويژه با تصويب تبصره‌‌هاي 19 و 20 قانون برنامه اول توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي كشور در سال 1368 در دستور كار قرار گرفت و مراحل اجرايي آن با تصويب قانون تشكيل و اداره مناطق ويژه اقتصادي در سال 1372 و قانون تشكيل و اداره مناطق ويژه اقتصادي مصوب 1384 ادامه يافت.
بنابراين هدف اصلي از ايجاد مناطق آزاد و ويژه در كشور در سالهاي اوليه ايجاد اين مناطق، تمرين آزادسازي تجاري و حركت كشور به سمت سياست‌هاي باز اقتصادي، در شرايطي بود كه محدوديت‌ها و ممنوعيت‌هاي وارداتي و صادراتي در كشور بسيار پررنگ و نرخ‌هاي تعرفه بالا و سرمايه‌گذاري‌ها عمدتا توسط بخشهاي دولتي صورت مي‌گرفت. ايجاد مناطق آزاد در سالهاي اوليه ايجاد به معناي دريچه‌هايي براي تنفس اقتصاد كشور و گذار از اقتصاد بسته به اقتصاد باز تلقي مي‌شد.
از اين رو اگر بخواهيم دو هدف مبنايي از ايجاد مناطق آزاد در ايران را ترسيم نمائيم مي‌توانيم به « آزادسازي تجاري از طريق معافيت حقوق ورودي كالاها و حذف مجوزهاي محدودكننده تجارت» و «تسهيل فضاي كسب و كار و جذب سرمايه از طريق كاهش بروكراسي اداري و اعمال مقررات منعطف و منفك شدن از قوانين سرزمين اصلي» اشاره کنيم.
البته پاسخ قانوني به مبناي هدفگذاري ايجاد مناطق آزاد را مي‌توان در قانون اصلي مناطق آزاد يافت. در ماده (1) اين قانون هدف از تأسيس اين مناطق تسريع در انجام امور زيربنايي، عمران و آباداني، رشد و توسعه اقتصادي، سرمايه‌گذاري و افزايش درآمد عمومي، ايجاد اشتغال سالم و مولد، تنظيم بازار كار و كالا، حضور فعال در بازارهاي جهاني و منطقه‌اي، توليد و صادرات كالاهاي صنعتي و تبديلي و ارائه خدمات عمومي‌ذكر شده است. شايد يكي از اصل‌ترين ابهامات در عملكرد مناطق آزاد و ويژه به گستردگي اهداف باز مي‌گردد كه بعضا دستيابي به برخي از آنها از جمله عمران و توسعه منطقه‌اي و ايجاد اشتغال لزوما با حضور در بازارهاي جهاني و توسعه صادرات حاصل نمي‌گردد. خب اهداف مشخص است.

*در حال حاضر با اين وجود، آيا هدفگذاري که براي ايجاد مناطق آزاد ترسيم شده بود، محقق شده است؟ به عبارتي عملکرد مناطق آزاد در حوزه توسعه منطقه‌اي و ملي و همچنين اشتغالزايي چگونه است؟

خب طبيعتا اهداف مناطق آزاد طيف وسيعي از شاخص‌ها و مولفه‌ها را شامل مي‌شود. بي‌ترديد اين مناطق در توسعه محلي و عمران و آباداني منطقه‌اي و ايجاد اشتغال اوليه در محدوده قانوني خود به نتايجي دست پيداكرده‌اند ولي عملكرد آنها در حوزه جذب سرمايه‌گذاري، توليد داراي ارزش افزوده و صادرات چندان موفقيت‌اميز نبوده است.
همانطور كه مشاهده مي‌شود سهم سرمايه گذاري خارجي جذب شده در مناطق آزاد و سهم صادرات انجام شده از طريق مناطق آزاد نسبت به كل كشور و همچنين نسبت به اقتصاد منطقه بسيار اندك و به تعبيري ناچيز است و حاكي از عدم تحقق اهداف ترسيم شده در اين حوزه است.

*با وجود ايجاد چندين مناطق آزاد و ويژه اقتصادي چقدر اين مناطق در توسعه اقتصاد ملي موفق بوده‌اند؟

پاسخ به اين سئوال كه چقدر اين مناطق در توسعه اقتصاد ملي موفق بوده‌اند نيازمند انجام مطالعه‌اي كارشناسي است، زيرا ايجاد اين مناطق از يك سو منجر به توسعه منطقه‌اي شده و سرريز آن به كشور مي‌تواند منجر به تقويت اقتصاد ملي شود و از طرف ديگر مي‌تواند با ايجاد عدم مزيت براي فعاليتهاي توليدي در مناطق همجوار و يا كاهش سطح درآمدهاي عمومي‌دولت به واسطه معافيت ماليات بر واردات و يا معافيت ماليات بر درآمد و ... موجب تضعيف اقتصاد ملي شود. سنجش برآيند اين دو اثر منفي و مثبت ايجاد مناطق بر اقتصاد ملي نيازمند كار تحقيقاتي جامع است.
اما يكي از اصلي‌ترين كاركردهاي موفق مناطق آزاد در ايران توسعه منطقه‌‌اي بوده است. شايان توجه است كه اين عمران و آباداني ايجاد شده در محدوده مناطق آزاد و ويژه عمدتا به دليل اعطاي برخي معافيت‌هاي مالياتي به خصوص در حوزه واردات كالا و يا فروش اراضي بوده كه مي‌تواند به از دست دادن بخشي از درآمدهاي دولت و در نتيجه تضعيف طرح‌هاي عمراني در فضاي اقتصاد ملي منجر شده باشد.

*مهمترين چالشها و موانع مناطق آزاد و ويژه كدامند؟ علل عدم كارآمدي اين مناطق چيست؟

در حال حاظر مناطق آزاد و ويژه كشور با چالشها و مشكلات متنوعي روبرو هستند كه برخي كلان و برخي نيز در سطح خرد قابل طبقه‌بندي هستند. هركدام از اين چالشها نيازمند كالبدشكافي دقيق است با اين حال در اين مجال به صورت خلاصه تنها به صورت تيتروار به برخي از آنها اشاره مي‌کنيم:
عدم اجماع نظر در خصوص ساختار و كاركرد مناطق آزاد به عنوان يك شهرك صنعتي توليدي و صادراتي و يا شركت عمران منطقه‌اي با هدف محروميت‌زدايي در مناطق مرزي و يا ايجاد يك شبه دولت محلي با اختيارات وسيع تمامي‌سازمان‌هاي دولتي و غيردولتي
فقدان استراتژي بلندمدت در خصوص توسعه كمي‌مناطق آزاد و ارائه طرح‌ها ولوايح متعدد در خصوص توسعه محدوده مناطق و يا ايجاد مناطق جديد در بازه‌هاي مختلف و عدم وجود نقشه بلندمدت از تعداد اين مناطق
كمرنگ بودن تأثير مطالعات كارشناسي و غلبه تمايلات منطقه‌اي در برخي پيشنهادها براي ايجاد مناطق آزاد و ويژه و مكانيابي و تعيين محدوده‌هاي آنها با توجه به اضافه شدن مناطق متعدد به لوايح دولت در زمان بررسي
مشخص نبودن نقشه، محدوده و وسعت برخي از مناطق آزاد در زمان تصويب در مجلس و عدم امكان ارائه نظر كارشناسي درخصوص زيرساختهاي اقتصادي و تجزيه و تحليل‌هاي اقتصادي، اجتماعي، زيست محيطي، امنيتي و نظامي‌به دليل عدم ارائه نقشه مصوب هيأت دولت
تعريف مناطق آزاد در محدوده‌هاي وسيع با مساحت زياد كه خود موجب بروز بسياري از مشكلات در اين مناطق شده است.
تغيير و افزايش پياپي محدوده مناطق به خصوص در مناطقي كه تعيين محدوده آنها به دولت سپرده شده است (اروند، انزلي و ارس)
وجود برخي تعارضات دستگاهي وعدم هماهنگي ميان سازمان‌هاي ارائه دهنده خدمات در مناطق به واسطه عدم مديريت يكپارچه سازمان بر كليه‌امور محوله
ضعف موجود در زيرساختهاي موردنياز براي بهره‌برداري از مناطق آزاد و عدم تأمين زيرساختهاي واحدهاي توليدي از قبيل آب، برق، گاز، منابع انرژي و ...
ضعف زيرساختهاي تجاري و حمل و نقل از قبيل فرودگاه، بنادر و راه‌آهن و جاده‌هاي ترانزيتي در برخي از مناطق
وجود مشكلات زيست محيطي در محدوده عملياتي برخي مناطق آزاد
وجود نقاط نظامي‌و امنيتي در محدوده و يا مجاور برخي مناطق آزاد و بروز محدوديتهاي ناشي از آن
ايجاد برخي مناطق آزاد به صورت نقاط منفصله و غيريكپارچه كه موجب عدم اتصال اين مناطق به يكديگر و عدم وحدت رويه در يك منطقه شده است
وجود نقاط جمعيتي شهري و روستايي در محدوده مناطق آزاد و درگيرشدن سازمان‌هاي مناطق آزاد با مسائل شهري و روستايي و ايجاد تعارض با وظايف شهرداري‌ها و شوراهاي اسلامي‌شهر و روستا و ايجاد برخي مشكلات مانند صدور مجوزهاي كسب و كار و ساخت و ساز از چند مرجع و افزايش قيمت زمين و مسكن
عدم امكان فنس‌كشي و محصورنمودن برخي مناطق به دليل وسعت بالاي آنها و امكان بروز مسائلي مانند رسوب كالاي موجود در منطقه به سرزمين اصلي و ايجاد قاچاق
عدم امكان استقرار و نظارت گمرك بر تمامي‌محدوده مناطق و يا عدم امكان كنترل دقيق بر تردد مسافر و كالا به خصوص در مناطقي كه داراي بافت جمعيتي بالايي مي‌باشند.
تكيه بخش عمده‌اي از درآمدهاي سازمان‌هاي مناطق آزاد به منابع ناشي از واردات كالاهاي مصرفي به سرزمين اصلي، فروش زمين و اراضي وپلاك‌گذاري خودروهاي وارداتي به منطقه
اجازه تردد به خودروهاي سواري داراي پلاك منطقه در محدوده‌هايي فراتر از محدوده قانوني مناطق آزاد (شاع چندكيلومتري منطقه)
ورود كالاي همراه مسافر شامل كالاهاي مصرفي كاملا وارداتي و عدم امكان نظارت دقيق بر فرايند ورود اين كالاها با استفاده از معافيت مسافري به خصوص در برخي مناطق كه داراي تمركز جمعيتي شهري و روستايي بوده و امكان سفر به اين مناطق آسان است.
وجود محدوده‌هاي غيرصنعتي غيرعملياتي وسيع شامل جنگل‌ها، كوه‌ها، دشت‌ها، اراضي كشاورزي و نظائر آن در محدوده‌هاي مصوب مناطق آزاد
وجود مناطق ويژه متعددي كه علي‌رغم گذشت سالها از ايجاد آنها هنوز سازمان‌اداره كننده مشخصي نداشته و يا عملياتي نشده‌اند بدين ترتيب كه از 64 منطقه ويژه مصوب تنها حدود 25 منطقه فعال مي‌باشند.
فقدان طرح‌هاي جامع قوي و مصوب در برخي مناطق كه به طرح تفصيلي و پهنه‌بندي‌هاي مصوب تبديل شده و به تصويب مراجع اصلي از جمله شوراي عالي معماري و شهرسازي رسيده باشد به عنوان نقشه راه هر منطقه.
عدم جذابيت برخي امتيازات و مشوق‌هاي اعطايي در مناطق مانند مقررات جذب سرمايه‌گذاري خارجي و نظام كار و تأمين اجتماعي و ...
عدم جذابيت قواعد حاكم بر مناطق آزاد در جذب بانك‌ها و بيمه‌هاي خارجي علي‌رغم برخورداري از مجوز قانوني
تغييرات مستمر مديران عامل و مسئولان مناطق در طول حدود 3 دهه فعاليت و عدم ثبات مديريتي و كارشناسي
ضعف نظارت بر عملكرد سازمان‌هاي مناطق آزاد به واسطه انتصاب و نظارت مديران عامل توسط هيأت وزيران و كمرنگ بودن ورود دستگاه‌هاي نظارتي به بررسي عملكرد كمي، كيفي و مالي مناطق آزاد و ويژه اقتصادي

*در بخش زيرساختي مناطق آزاد وارد شويم؛ به نظر مي‌رسد با وجود بهره مندي ايران از دريا در شمال و جنوب توسعه زيرساختها نظير حمل و نقل ريلي و هوايي تاثير بسزايي در توسعه تجارت ايران داشته باشد مناطق آزادي كه در همجواري اين مناطق هستند چقدر ظرفيتهاي زيرساختي را توسعه دادند؟

مسلما ايجاد مناطق آزاد در مناطق مرزي به دليل امكان استفاده مستقيم از درآمدهاي منطقه منجر به تقويت ايجاد زيرساختها در برخي از اين مناطق شده است. براي مثال مقايسه مناطقي مانند كيش و قشم و چابهار و انزلي و اروند در نقاط بندري متصل به دريا و يا ايجاد مناطق آزاد ارس و ماكو در نقاط مرزي خشكي منجر به تقويت زيرساختها در مقايسه با برخي از مناطق همجوار شده است. البته بايد به اين نكته توجه نمود كه برخي مناطق مانند بندر شهيد رجايي و بندر امام داراي پتانسيل‌ها و ظرفيتهايي مانند اتصال به راه‌آهن اصلي و يا آبخور مناسب و ... هستند و مقايسه زيرساختهاي آنها با برخي مناطق مانند كيش صحيح نمي‌باشد. البته باتوجه به ظرفيت ويژه‌اي كه كشور در خصوص انتقال كريدورهاي جنوب به شمال دارد تسريع در برقراري ارتباط براي توسعه ترانزيت و تجارت يكي از اولويت‌هاي كشور است و لازم است از طرفيت مناطق آزاد در اين خصوص استفاده شود.

*خب يکي از اولويت‌هاي مناطق آزاد جذب سرمايه گذاري داخلي و خارجي بوده است؛ تحليل شما از فرصت‌هاي سرمايه‌گذاري و روند جذب سرمايه گذار در اين مناطق چيست؟

همانطور كه به عنوان يكي از چالشهاي مناطق آزاد عنوان شد، مشوق‌هاي اعطايي مانند معافيت‌هاي مالياتي و يا قواعد متفاوت وضع شده در خصوص قوانين كار و جذب سرمايه‌گذاري داخلي و خارجي نتوانسته‌اند اهداف اصلي مناطق آزاد در خصوص جذب سرمايه‌گذاري را محقق کنند.

*ميزان سرمايه‌گذاري داخلي و خارجي در مناطق آزاد از سال 1389 الي 1393 چگونه بوده است؟

هرچند عدم جذب سرمايه‌گذاري خارجي در مناطق آزاد را مي‌توان متاثر از ضعف اين شاخص در سرزمين اصلي تلقي و به مولفه‌هاي اقتصاد كلان و نحوه تعامل با اقتصاد جهاني به خصوص در سالهاي تشديد تحريم‌ها مرتبط دانست ولي بايد به اين نكته توجه کرد كه يكي از كاركردهاي مناطق آزاد وضع قوانين متفاوت با سرزمين اصلي است و اتفاق در شرايط تحريم انتظار مي‌رفت كه اين مناطق بتوانند گلوگاه‌هايي براي دور زدن تحريم‌ها و استناد به قراردادهاي بين‌المللي با ثبات باشد كه متاسفانه اين شاخص نيز متاثر از اقتصاد ملي با كاهش روبرو بوده است. هرچند اميد مي‌رود اين روند پس از توافقات بين‌المللي در مورد كاهش تحريم‌ها بهتر شده ولي در هر حال ميزان جذب سرمايه گذاري خارجي در مناطق آزاد بسيار اندك است.

*در حوزه تراكم جمعيتي چطور؟ وضعيت اين موضوع در اين مناطق چگونه است؟ و آيا اصلا جذب جمعيتي در اين مناطق را مثبت ارزيابي مي‌كنيد؟

هرچند نتايج مطالعات اوليه ايجاد مناطق آزاد در كشور گوياي اولويت ايجاد اينگونه مناطق در محدوده بندرعباس، خرمشهر، بوشهر و ... بوده است با اين حال ايجاد سه منطقه كيش و قشم و چابهار نيز از نظر مكانيابي در نقاطي بودند كه كمترين تعارض را با مناطق جمعيتي داشته باشند. به اين ترتيب كه مناطق كيش و قشم در نقاط با تراكم جمعيتي اندك بوده و منطقه آزاد چابهار نيز كاملا در خارج از محدوده شهر چابهار جانمايي گرديد. با اين حال ايجاد سه منطقه اروند، ارس و انزلي در سال 1382 موجب ايجاد مناطقي در محدوده‌هاي شهري و روستايي شد و با توسعه محدوده و اضافه شدن شهرهاي آبادان و خرمشهر به محدوده منطقه آزاد اروند و ايجاد منطقه آزاد ماكو در سال 1389 در محدوده 540 هزار هكتاري موجب قرارگرفتن شهرها و روستاهاي متعددي در محدوده مناطق آزاد شد.
مسلما قرارگرفتن نقاط جمعيتي شهري و روستايي ماهيت مناطق آزاد را از ماهيت توليدي و صادراتي دور كرده و به رويكرد توسعه منطقه‌اي ودولت محلي نزديك تر مي‌كند. تامين نيازهاي مردم منطقه از نظر مصرف آب و برق و گاز و ايجاد راههاي مواصلاتي و صدور مجوزهاي شهري مربوط به ساخت و ساز مسكوني و فعاليتهاي صنفي به معناي مشغول شدن هيأت‌مديره و مسئولان سازمان مناطق آزاد به رفع معضلات ومشكلاتي است كه به سادگي و در كوتاه مدت ميسر نبوده و بخش عمده‌اي از درآمدهاي سازمان را نيز صرف خود مي‌كند. همچنين ايفاي شايسته وظايف شهري در گرو تعامل و همكاري بسياري از سازمان‌هاي ارائه دهنده خدمات است كه موجب بروز ناهماهنگي‌ها و تعارضات سازماني شده و مسئولان منطقه را با مشكلاتي جديد در حوزه شهري مواجه كرده و بعضا به واسطه ايجاد انتظاراتي از سازمان منطقه آزاد موجب بروز نارضايتي‌هايي نيز در ميان مردم شده است.

*باوجود شرايط فعلي دولت لايحه اضافه شدن چندين مناطق آزاد و ويژه را به مجلس ارائه كرده؟ باتوجه به روند فعاليت فعلي مناطق آزاد و ويژه نظر شما در اين خصوص چيست؟ و آيا نگاه توسعه اين مناطق را مثبت ارزيابي مي‌كنيد يا خير؟

بي ترديد ايجاد مناطق آزاد و ويژه اقتصادي جديد يكي از راهبردهاي حركت به سمت تسهيل سياستهاي تجاري و برون رفت از اقتصاد درونگرا محسوب مي‌شود و ايجاد مناطق جديد به شرط مكانيابي و تعيين محدوده‌هاي محصور و يكپارچه و داراي زيرساخت مناسب مي‌تواند گامي‌براي اعتلاي اقتصاد محلي و استفاده از سرريز آن به اقتصاد ملي باشد با اين حال بايد به اين نكته توجه نمود كه در حال حاضر 7 منطقه آزاد كيش، قشم، چابهار، اروند، ارس، انزلي و ماكو و 65 منطقه ويژه به عنوان مناطق مصوب كشور تلقي مي‌شوند و از نظر پراكندگي نيز در گستره سرزمين اصلي توزيع شده‌اند. مسلما خاص و ويژه بودن اين مناطق تنها در صورتي است كه تعداد و محدوده آنها اندك باشد و در افزايش تعداد و محدوده اين مناطق مي‌بايد به‌امايش سرزميني و ظرفيت‌هاي اقتصاد ملي توجه نمود.
باتوجه به وجود چالشها و مشكلات متعدد پيش روي مناطق آزاد و ويژه اقتصادي به نظر مي‌رسد تصويب لايحه اخير دولت در ايجاد مناطق آزاد و ويژه جديد صرفا پس از ارائه طرق قانوني براي رفع چالشهاي فعلي قابل توصيه است و اگرنه اين اقدام به معني تسري اين مشكلات به بخشهاي ديگري از كشور تلقي مي‌شود. از اين رو پيشنهاد مي‌شود كه ايجاد هر گونه منطقه آزاد تجاري– صنعتي و منطقه ويژه اقتصادي جديد منوط به تامين كليه زيرساختهاي مورد نياز براي استقرار واحدهاي توليدي، اخذ مجوزهاي مورد نياز از قبيل تائيد‌‌يه‌هاي زيست محيطي، نظامي، امنيتي و معرفي سازمان اداره كننده توانمند، صرفا در محدوده‌هايي يكپارچه و متصل محصورشده و خارج از نقاط جمعيتي شهري و روستايي امكان پذير بوده و به منظور محدود كردن مساحت اين مناطق سقف مشخصي (براي مثال هزار هكتار براي مناطق آزاد تجاري– صنعتي و سيصد هكتار براي مناطق ويژه اقتصادي) در هر شهرستان مشخص گردد.