ملی شدن صنعت نفت و واقعیت‌های موجود

فرداد امیراسکندری

اخیراً معاون اول وقت رئیس جمهور قبل طی یادداشتی واگذاری میادین نفت به هر مجموعه دیگر را خلاف قانون اساسی و منافع ملی اعلام کرده است. احیاناً این یادداشت در واکنش به ماده 3 لایحه برنامه هفتم توسعه است که طی آن قرار است یکصد میلیارد دلار بدهی دولت به صندوق توسعه ملی از طریق واگذاری اختیار بهره برداری میادین نفتی تسویه شود. درهرحال بهتر بود ایشان راهکاری هم برای تسویه بیش از 70 میلیارد دلار برداشتی از منابع صندوق توسعه ملی که  در دوره دولت روحانی انجام شد ارائه می‌کردند و در ضمن قبل از اظهار نظر و طرح دغدغه ، نیم نگاهی  هم بر مفاد ماده سه لایحه برنامه هفتم و دیگر  قوانین نفتی کشور می‌انداختند.طبق این بند از لایحه ، در میادین مزبور با حفظ مالکیت و حاکمیت دولت، صرفا اختیار بهره برداری از میادین نفتی  به صندوق داده می شود و صندوق توسعه ملی مکلف است بدون بنگاهداری و صرفا از طریق بخش غیر دولتی و با استفاده از منابع مالی خود و جذب سرمایه های مردمی و خارجی و با اولویت بهره برداری از میادین نفتی مشترک با کشورهای همسایه ، در عملیات بالادست نفت وارد شودو در خاتمه و بعد از تسویه مطالبات خود ، میادین مذکور و سرمایه گذاری های انجام شده را به شرکت ملی نفت ایران واگذار نماید.جالب این که  این مهم بناست در قالب شرایط عمومی ،ساختار و الگوی قراردادهای بالادستی نفت و گاز  موسوم به      IPC  انجام شود   که چارچوب و مفاد آن در هشتم مهر ماه سال 1394 به تصویب هیت وزیران دولت وقت رسیده وبا  امضای آقای اسحاق جهانگیری معاون اول رئیس جمهوروقت ابلاغ گردیده است. اگر امروز واگذاری عملیات بالادست نفت به اشخاص صاحب صلاحیت موجب دغدغه ایشان است، باید گفت منشاء این چارچوب و الگو همان  ابلاغیه خود آقای جهانگیری است و خود ایشان باید پاسخگوی هر شبهه ای در این خصوص باشند  و البته که مصوبه مذکور مبتنی بر قوانین بالا دست نفت است و مغایرتی با قوانین مذکور ندارد. اما اینکه اجرای مصوبه  دولت قبل در دولت حاضر محل ایراد دولتمردان قبلی است یا نشان از بی اطلاعی آقایان از مصوبات خود دارد، یا عده ای در عرصه منازعات سیاسی علاقه ای به گشایش امور توسط دولتی غیر از خود ندارند.هر چند باید توجه داشت که همچنان ادامه  انحصار در صنعت نفت، ذینفعان داخلی،  و تعلل در برداشت از میادین مشترک، ذینفعان خارجی دارد.    

بررسی سیر تطور قوانین در حوزه نفت مؤید این واقعیت است که نظر ضمنی قانون‌گذار از وضع قوانین بعد از سال 1353 تاکنون ، کاستن از وظایف حاکمیتی شرکت ملی نفت ایران در  صنعت نفت کشور و واگذاری آن به وزارت نفت و در عین انحصار زدایی و فراهم شدن فرصت برای بخش خصوصی و غیردولتی در انجام عملیات  نفتی بالاخص در حوزه بالادست نفت بوده است، اما در عمل به نظر نمی‌رسد این هدف تاکنون محقق شده باشد. شرکت ملی نفت ایران علی‌رغم نسخ کامل قانون مصوب سال 1353 همچنان به‌صورت توأمان امور حاکمیتی و تصدی‌گری صنعت نفت ایران را در اختیار دارد و به‌گونه‌ای راهبری می‌کند  و هنوز با اهداف قانون‌گذار از ملی شدن صنعت نفت و قوانین بعدی فاصله‌داریم. صندوق بازنشستگی صنعت نفت امروز کارفرمای اصلی در عملیات بالادست نفت است و اگر معدود پیمانکارانی از بخش غیردولتی در عملیات بالادست نفت فعالیت دارند، باواسطه این صندوق است. صندوقی که کارکنان و مدیران امروز و دیروز شرکت ملی نفت ایران ذینفعان آن هستند. اصرار بر انجام عملیات نفتی از طریق صندوق مذکور دامنه سرمایه‌گذاری‌ها در صنعت نفت کشور را محدود کرده است و توان بهره‌برداری از میادین بلااستفاده بالأخص میادین مشترک را که به‌سرعت در حال تخلیه شدن  از سوی کشورهای همجوار است محدود کرده است.

ابهام دیگری که  در کارکرد شرکت ملی نفت ایران مطرح است فقدان نظارت بر دخل‌وخرج آن است. همه‌ساله طبق قوانین بودجه سهمی از درآمدهای نفتی به شرکت مذکور اختصاص می‌یابد (14/5 درصد) این در حالی است که کشور دارای نظام دخل‌وخرج تعریف‌شده ای است. طبق اصل 53 قانون اساسی ، تمامی دریافت های دولت باید در خزانه‌داری کل متمرکز و همه پرداخت‌ها در حدود اعتبارات مصوب و به‌موجب قانون انجام شود.

درحالی‌که همه دستگاه‌های اجرایی دارای ردیف‌های مشخص بودجه‌ای هستند که در آن هزینه‌های جاری و سرمایه‌ای آنها مشخصاً در قالب قوانین بودجه سالانه به تصویب می‌رسد و در قالب موافقت‌نامه‌های مبادله شده با سازمان برنامه‌وبودجه، مبالغ آن توسط خزانه‌داری کل کشور تخصیص می‌یابد، و نحوه هزینه کرد آنها توسط ذیحسابی های مستقر و مقیم  مستمرا نظارت و کنترل می شود ،  عدم رعایت این فرایند در مورد یک دستگاه خاص، خلاف اصل 53 قانون اساسی است که بهتر است معاون اول وقت رئیس جمهور در جریان آن باشد .

موضوع دیگر سیاهه‌های نفتی است اطلاعات روشن و شفافی از مبلغ فروش نفت به ذینفعان ارائه نمی‌شود و چه‌بسا مغایراتی بین فروش واقعی و مبالغ وصولی باشد .

ذیلاً مروری داریم بر سیر وضع قوانین و مقررات نفتی کشور:

در 17 اسفند 1329 کمیسیون مخصوص نفت در مجلس شورای ملی، پیشنهاد ملی شدن صنعت نفت ایران را پیشنهاد داد. این پیشنهاد در 24 اسفند 1329 به تصویب مجلس شورای ملی و در 29 اسفند همان سال به تصویب مجلس سنا رسید.

اساسنامه شرکت ملی نفت ایران در 1333/10/25 به تصویب مشترک مجلس شورای ملی و سنا رسید.

قانون مربوط به تفحص و اکتشاف و استخراج نفت در سراسر کشور و فلات قاره موسوم به قانون نفت 1336 در تاریخ 30 تیرماه 1336 به تصویب مجلس شورای ملی و در 7 مرداد 1336 به تائید مجلس سنا رسید.

قانون نفت 1336 به شرکت ملی نفت ایران اجازه می‌داد با اشخاص ایرانی و خارجی صاحب صلاحیت فنی و مالی، مذاکره و هرگونه توافقی را که مقتضی بداند منعقد نماید. در سال 1353 قانون دیگری برای نفت مصوب شد. به‌موجب بند 1 ماده 3 قانون، منابع نفتی و صنعت نفت ایران ملی است و اعمال حق مالکیت ملت ایران نسبت به منابع نفتی ایران در زمینه اکتشاف، توسعه، تولید، بهره‌برداری و پخش نفت در سرتاسر کشور و فلات قاره منحصراً به عهده شرکت ملی نفت ایران است که رأساً یا به‌وسیله نمایندگی‌ها و پیمانکاران خود اقدام خواهد کرد. گفته می‌شود هرچند در قانون نفت 1336 نیز شرکت‌های نفتی طرف قرارداد به‌عنوان عامل تلقی شده بودند تا تعارضی با قانون ملی شدن صنعت نفت پیدا نکند اما قراردادها عملاً با حق حاکمیت ایران و ملی شدن صنعت نفت مغایرت آشکار داشتند .

در قانون 1353 هم انجام وظایف و اعمال حقوق و اختیارات مقرر در قانون با شرکت ملی نفت ایران تعیین‌شده است. در جزء 2 از ماده 3 همین قانون آمده است که شرکت ملی نفت ایران به‌منظور اجرای عملیات اکتشاف و توسعه نفت در بخش‌های آزاد نفتی با هر شخص اعم از ایرانی و خارجی مذاکره و قراردادهایی را که مقتضی بداند بر مبنای پیمانکاری منعقد نماید.

تأسیس وزارت نفت :

در تاریخ 8 مهرماه 1358 شورای انقلاب جمهوری اسلامی ایران لایحه قانونی تأسیس وزارت نفت را تصویب کرد و برای اولین بار در تاریخ ایران وزارت نفت ایجاد شد و شرکت‌های ملی نفت ایران، شرکت ملی پتروشیمی و شرکت ملی گاز ایران و شرکت‌های تابعه در ابواب‌جمعی وزارت نفت قرار گرفت.

شورای انقلاب کلیه قراردادهای نفتی را که مغایر با قانون ملی شدن صنعت نفت در ایران بود کان لم یکن اعلام کرد . تصویب قانون نفت 1366 از تحولات مهم بعد از انقلاب اسلامی است. قانون نفت 1366 برخلاف قانون نفت 1353 قانون مختصر و مجمل بود ازآنجاکه قانون نفت در مورد نسخ قانون 1353 صراحتی نداشت. قانون نفت 1353 همچنان معتبر تلقی می‌شد با اصلاح قانون نفت 1366 در سال 1390 کل قانون نفت 1353 که در آن تمامی اختیارات صنعت نفت کشور با شرکت ملی نفت ایران بود نسخ گردید.

قوانین حاکم بر نفت در حال حاضر قانون نفت 1366 با اصلاحیه سال 1390، قانون وظایف و اختیارت وزارت نفت، قانون اساسنامه شرکت ملی نفت ایران، قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور، قوانین پنج‌ساله توسعه، قوانین بودجه سالیانه، قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور و تصویب‌نامه هیأت وزیران راجع به شرایط عمومی ساختار و الگوی قراردادهای بالادستی نفت و گاز است.

به‌رغم تعابیر متفاوتی که در قوانین مذکور در بالا وجود دارد از مجموع آنها می‌توان استنباط کرد که انجام عملیات بالادستی شامل اکتشاف، توسعه و بهره‌برداری از سوی شرکت‌های غیردولتی اعم از داخلی و خارجی و تأمین منابع مالی لازم از سوی آنها به‌نحوی‌که سرمایه‌گذار مدعی مالکیت بر نفت موجود در مخزن نباشد، مجاز است. البته فعالیت‌های بالادستی و تأمین منابع مالی لازم از سوی سرمایه‌گذاران داخلی و خارجی باید به روش قراردادی انجام شود. قوانینی که در سال‌های اخیر به تصویب رسیده است با صراحت بیشتری این امر را تجویز می‌کنند.

جزء 3 بند ت ماده 3 قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت مصوب 1391 به‌صراحت مقرر می‌دارد که «جذب و هدایت سرمایه‌های داخلی و خارجی به‌منظور توسعه میادین هیدروکربوری با اولویت میادین مشترک از طریق طراحی الگوهای جدید قراردادی ازجمله مشارکت با سرمایه‌گذاران و پیمانکاران داخلی و خارجی بدون انتقال مالکیت نفت و گاز موجود در مخازن و با رعایت موازین تولید صیانت شده» جزء وظایف و اختیارات وزارت نفت است.

در ماده 12 قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور مصوب 1394 ازجمله به وزارت نفت و شرکت‌های تابعه آن اجازه داده‌شده است که سالانه تا سقف صد میلیارد دلار به‌صورت ارزی و پانصد هزار میلیارد ریال به‌صورت ریالی که هرساله تا سقف نرخ تورم سال قبل تعدیل است برای سرمایه‌گذاری در «طرح‌های نفت و گاز ازجمله افزایش ظرفیت تولید نفت خام، گاز و میعانات گازی با اولویت مخازن مشترک» اقدام کند.

بند 12 سیاست‌های کلی برنامه ششم توسعه مورخ 1394/04/09 ابلاغی از سوی مقام رهبری مقرر می‌کند: « حمایت از تأسیس شرکت‌های غیردولتی برای سرمایه‌گذاری در فعالیت‌های اکتشاف (نه مالکیت)، بهره‌برداری و توسعه میادین نفت و گاز کشور به‌ویژه میادین مشترک در چارچوب سیاست‌های کلی اصل 44 ، همچنین جزء 1 از بند (ج) ماده 48 قانون برنامه ششم توسعه مصوب 1395/12/14 مقرر می‌دارد: وزارت نفت موظف است تمهیدات لازم را برای استفاده از ظرفیت‌ها و توانمندی‌های شرکت‌های بخش خصوصی و تعاونی و نهادهای عمومی غیردولتی برای سرمایه‌گذاری در فعالیت‌های اکتشاف، تولید و بهره‌برداری (نه مالکیت) میادین نفت و گاز به‌ویژه میادین مشترک در چهارچوب سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم (44) قانون اساسی به عمل آورد.»

در جزء 1 از بند (الف) تبصره 4 قانون بودجه کل کشور سال 1400 نه‌تنها انجام فعالیت‌های بالادستی را از سوی بخش غیردولتی تجویز کرده است، بلکه به بانک‌های تجاری و تخصصی اجازه داده است از محل منابع در اختیار نسبت به اعطای تسهیلات ارزی – ریالی تا «مبلغ سه میلیارد دلار به سرمایه‌گذاران بخش‌های خصوصی، تعاونی و نهادهای عمومی غیردولتی و قرارگاه سازندگی خاتم‌الانبیا برای طرح‌های توسعه‌ای بالادستی نفت و گاز با اولویت میادین مشترک برای افزایش ضریب بازیافت مخازن و احیای میادین قدیمی و جمع‌آوری گازهای همراه بدون انتقال مالکیت نفت و گاز موجود در مخازن و تولیدی از آنها » اقدام کنند.

پس انجام فعالیت‌های بالادستی اعم از اکتشاف، توسعه و بهره‌برداری منابع نفت و گاز از سوی شرکت‌های داخلی و خارجی غیردولتی و تأمین سرمایه‌گذاری لازم و اعمال مدیریت از سوی آنها به روش قراردادی تجویزشده است. شرکت‌های غیردولتی اعم از خصوصی و عمومی غیردولتی می‌توانند در قالب قراردادهایی که با شرکت ملی نفت منعقد می‌کنند در این فعالیت‌ها سرمایه‌گذاری کنند مشروط به این‌که این امر به مالکیت نفت موجود در مخزن (نفت درجا) توسط بخش غیردولتی منجر نشود.