اين درحالي است كه رويكرد حداقلي در نظارت شرعي مخصوص كشورهايي است كه در آن حجم عمليات بانكداري اسلامي، بخش كوچكي از كل فعاليت‌هاي بانكي را به خود اختصاص مي‌دهد، مانند انگلستان و آمريكا. اما در كشوري مانند ايران كه كل عمليات بانكي بايد اسلامي باشد؛ به نظر مي‌رسد رويكرد حداقلي در نظارت شرعي به هيچ وجه مناسب نبوده و لازم است به سمت ساير رويكردها جهت‌گيري شود.
از طرف ديگر با توجه به اينكه در سطح بين‌المللي در اكثر كشورهايي كه به بانكداري اسلامي توجه كرده‌اند، بانك‌هاي اسلامي در كنار بانك‌هاي متعارف و غيراسلامي به فعاليت مشغول هستند، به صورت ناخواسته فضايي ايجاد مي‌شود كه در آن موسسات اسلامي مجبورند اسلامي بودن عملكرد خود را به سهام‌داران و سپرده‌گذاران و مشتريان خود اثبات كنند. از اين رو به لحاظ دروني در رابطه با تشكيل شوراي فقهي و درخواست از اين شورا در رابطه با ارزيابي عملكرد موسسه و تهيه گزارش نظارت شرعي، انگيزه دارند اما متاسفانه در كشورهايي كه نظام بانكداري اسلامي را به صورت عمومي اجرايي مي‌كنند فضاي رقابتي بين بانك‌هاي اسلامي و متعارف وجود ندارد و از اين جهت انگيزه كافي براي اثبات اسلامي بودن عملكرد به ذينفعان وجود ندارد. در حال حاضر عامه مردم اينگونه تصور مي‌كنند كه تمام عمليات بانكي كه در ايران انجام مي‌شود به واسطه تصويب قوانين در مجلس و تاييد شوراي نگهبان، شرعي است. به نظر مي‌رسد ضروري است بعد از گذشته 32 سال از تصويب قانون عمليات بانكي بدون ربا، با استفاده از تجارب عملياتي كشور در اجراي اين قانون و نيز با استفاده از تجربيات موسسات مالي و بانكي ساير كشورها، بازنويسي قوانين بانكي كشور در دستور كار قرار گيرد تا به هدف حذف ربا از نظام بانكداري نزديك شويم.
نگاهي به عمر بانكداري اسلامي
آغاز فعاليت بانكداري مدرن در ايران به حدود 130 سال قبل باز مي‌گردد. زماني كه در سال 1266 شعبه بانك انگليسي به نام بانك جديد شرق در تهران افتتاح شد. پس از آن با فاصله اندكي بانك شاهي ايران توسط انگليس‌ها و بانك استقراضي ايران و بانك ايران و روس از سوي اتحاد جماهير شوروي سابق تاسيس شد. نهايتا پس از نيم قرن تلاش در سال 1304 اولين بانك ايراني به نام بانك پهلوي قشون و در سال 1306 بانك ملي ايران راه‌اندازي شد. روند تاسيس بانك‌ها به سرعت ادامه پيدا كرد تا جايي كه هنگام پيروزي انقلاب 36 بانك در كشور فعال بودند. تمام اين بانك‌ها مطابق با بانكداري متعارف بر اساس قرض ربوي به تجهيز و تخصيص منابع مي‌پرداختند.
پس از پيروزي انقلاب اسلامی در تاريخ 17 خرداد 1358 بر اساس مصوبه شوراي انقلاب به منظور حفظ حقوق سپرده‌گذاران و سرمايه‌داران و به كار انداختن چرخ‌هاي توليدي كشور، 28 بانك، 16 شركت پس‌انداز و وام مسكن و دو شركت سرمايه‌گذاري خصوصي، ملي اعلام شد. همچنين در دي ماه سال 1358 ادغام 36 بانك موجود در كشور در دستور كار قرار گرفت و 9 بانك شامل 6 بانك تجاري و سه بانك تخصصي در نتيجه اين ادغام، ايجاد شد. پس از آن در تاريخ 8 شهريور 1362 قانون عمليات بانكي بدون ربا در مجلس تصويب و شيوه تجهيز و تخصيص منابع در شبكه بانكي كشور بر اساس احكام شريعت اسلام تغيير يافت.
يكي از چالش‌هاي مهمي كه نظام بانكي پس از اين اصلاحات با آن مواجه شد مشكل غلبه ديدگاه فقهي در حوزه تدوين مقررات، دستورالعمل‌ها،آيين‌نامه‌ها و عقود مرتبط با بانكداري اسلامي است. اين نگاه صرفا فقهي از طرفي منجر به بي‌توجهي به اهداف، اصول و مباني نظام اقتصاد و بانكداري اسلامي مانند عدالت و كارآيي شده و از طرف ديگر منجر به غفلت از طراحي سازوكارهاي اجرايي قانون شد. در واقع با تصويب قانون عمليات بانكي بدون ربا از بانك و كارمندان آن كه به دليل سابقه 130 ساله بانك ربوي در كشور گرايش به دريافت و پرداخت قرض ربوي و عدم ورود به بخش واقعي اقتصاد داشت؛ خواسته شد كه از ابتداي سال 1363 در جايگاه وكيل سپرده‌گذار به عنوان مبادله‌كننده و يا سرمايه‌گذار در بخش واقعي اقتصاد ايفاي نقش كند ولي هيچ‌گونه ساز و كاري براي اين تغيير نقش نظام بانكي تدوين نشده بود و كماكان نيز نشده است. حتي بعد از گذشت بيش از سه دهه از تصويب قانون، نظام حسابداري متناسب با نقش جديد بانك طراحي و پياده‌سازي نشده است.
ضعف نظارت اجرايي چالش بانكداري اسلامي
چالش مهمي كه در خصوص اصلاحات انجام شده در عمليات بانكي بدون ربا وجود دارد، نظارت بر اجراي صحيح دستورالعمل‌ها و عقود طراحي شده اين قانون و آيين‌نامه‌هاي ذيل آن است. در واقع حتي در شرايطي كه مقررات و دستورالعمل‌ها با رويكرد صراف فقهي و بدون توجه به اصول و معيارهايي نظير عدال و كارآيي تدوين شده باشد؛ عمل به اين مقررات مي‌تواند تضمين‌كننده جلوگيري از معاملات ربوي، تصرف در مال غير، خيانت در امانت و ... باشد. اما در صورتي كه نظارت صحيح بر اجراي همين مقررات نيز وجود نداشته باشد؛ اميدي به اجراي اصول اوليه مزبور نخواهد بود.
بانكداري اسلامي چيست؟
منظور از نظارت شرعي، تمام اقدامات احتياطي و نظارتي به منظور اطمينان از انطباق فعاليت‌هاي بانك يا موسسه مالي اسلامي با اصول و قوانين شريعت است. هدف از اين نظارت در نهايت دستيابي به اقدامات، فعاليت‌ها، تدابير، اصول و روش‌هايي است كه به وسيله آنها بتوان ريسك شريعت در نظام بانكي و يا يك موسسه مالي و يا بانك اسلامي را حداقل كرد و يا كاهش داد. با توجه به ماهيت متفاوت نظام بانكي كشور بر اساس قانون عمليات بانكي بدون ربا، ضروري است نظارت بر شبكه بانكي علاوه بر جنبه اقتصادي و مالي، بر رعايت موازين شرعي نيز تعلق گيرد. البته رابطه نظارت شرعي و نظارت متعارف بانكي رابطه مكمل است و نه جانشين. به عبارت ديگر نظارت شرعي، تقويت‌كننده نظارت‌هاي مرسوم بين‌المللي از قبيل نظارت بر نسبت‌های مالي يعني كفايت سرمايه است.
در واقع بانك مركزي از حيث شرعي هيچ گونه نظارت سيستماتيك بر بانك‌ها اعمال نمي‌كند و درجه تعهد بانك‌ها به اصول عمليات بانكي بدون ربا كاملا مبهم و نامشخص است. اين درحالي است كه در صورتي كه بانكداري مبتني بر عقود اسلامي به درستي اجرا نشود خطر آن حتي از ربا نيز كه در نصوص اسلامي به جنگ با خدا تعبير شده بدتر است؛ زيرا در قرض ربوي اصل قرض صحيح است و مال به تمليك قرض گيرنده درمي‌آيد و صرفا پرداخت و دريافت مقدار زياده حرام است ولي در صورتي كه عقود اسلامي براي مثال بيع نسيه يا فروش اقساطي تحت شرايط خاص خود اجرا نشود؛ عقد باطل است و مالكيتي براي خريدار ايجاد نمي‌شود و لذا هرگونه تصرف خريدار در كالاي مورد مبادله تصرف عدواني و غير شرعي خواهد بود. از اين رو جايگاه نظارت شرعي در نظام بانكي مبتني بر عقود اسلامي بسيار والاست.
شبهه ربوي بودن پس از سه دهه
تنها قانون حوزه پولي و بانكي كه معطوف به ابعاد شرعي نظام بانكي نوشته شده، قانون عمليات بانكي بدون ربا مصوب سال 1362 است. در ماده (1) اين قانون صراحتا بر اهميت استقرار نظام پولي و اعتباري برمبناي حق و عدل به منظور تنظيم گردش صحيح پول و اعتبار و بانك مركزي رامسئول عملكرد شرعي نظام بانكي دانست. به رغم تصريح در ماده (1) متاسفانه در مواد مرتبط با سياستگذاري و نظارت بانك مركزي، به نظارت شرعي اشاره‌اي نشده است و دخالت و نظارت بانك مركزي درماده 20 اين قانون محدود به تعيين نرخ‌ها و سهم‌ها شده است. به اين ترتيب مي‌توان گفت موضوع نظارت شرعي بر نظام بانكي در قوانين مربوطه مورد غفلت واقع شده است.
متاسفانه پس از تصويب قانون عمليات بانكي بدون ربا در سال 1362 هيچ نهادي مسئوليت نظارت بر اجراي صحيح بانكداري بدون ربا را برعهده نداشته است. گويا اين پيش فرض در ذهن مسئولان امور شكل گرفته است كه تاييد قانون عمليات بانكي بدون ربا توسط شوراي نگهبان و اثبات عدم مغايرت آن با تعاليم شرعي، تضمين كننده اجراي صحيح آن نيز هست. نتيجه اين امر آن است كه بعد از گذشت حدود سه دهه از اجراي اين قانون، هنوز هم شبهه ربوي بودن عملكرد نظام بانكي در برخي فعاليت‌ها وجود دارد. واقعيت اين است كه بخش‌هاي نظارتي كه در بانك مركزي يا در خود بانك‌ها مستقر هستند؛ نه هدف اصلي خود را پيگيري اجراي بانكداري بدون ربا بر اساس اسلام قرار داده‌اند و نه اساسا از توانمندي و آموزش كافي به منظور انجام چنين نظارتي برخوردار بوده‌اند. از اين رو با كمال تاسف بايد اقرار كرد كه گرچه ايران از معدود كشورهايي است كه در آن قانون عمليات بانكي بدون ربا به تصويب رسيده و تمامي موسسات بانكي بر اساس بانكداري اسلامي به فعاليت مشغول هستند؛ اما مساله نظارت بر شرعي بودن عمليات بانكي آن طور كه انتظار مي‌رود انجام نشده و نمي‌شود. در نتيجه پايش كافي در رابطه با وجود ويژگي‌هاي بانكداري اسلامي در شبكه بانكي كشور وجود نداشته و به نظر مي‌رسد اين خود از عواملي است كه به اسلامي نبودن بخشي از عملكرد نظام بانكي دامن زده است.
به‌رغم اين كاستي‌ها در سال‌هاي اخير مسئولان پولي كشور تا حدي به موضوع نظارت شرعي توجه كرده‌اند و به نحوي كه از سال 1383 شواريي با نام شوراي مشورتي بانكداري و مالي اسلامي در پژوهشكده پولي و بانكي بانك مركزي تشكيل و بعد از دو سال به وزارت اقتصاد منتقل شد. از سال 1388 شورايي با نام شوراي فقهي بانك مركزي در بانك مركزي تشكيل شده است كه كماكان نيز فعال است. اين شورا جايگاه مشورتي داشته و فاقد شان قانوني است و در دوره‌هاي مختلف با توجه به صلاحديد رئيس كل بانك مركزي دچار قوت و ضعف شده است. اگرچه شوراي فقهي مصوبات فراواني در زمينه‌هاي مختلف داشته است؛ ولي به دليل جايگاه منفعلي كه دارد؛ توان مقابله با برخي عمليات بانك مركزي كه از ديد شوراي فقهي مردود بوده است را نداشته و ندارد. علاوه بر آن شوراي فقهي بانك مركزي صرفا در حوزه نظارت بر آيين‌نامه‌ها، دستورالعمل‌ها و قراردادهاي نمونه كه توسط بانك مركزي تهيه مي‌شود؛ فعاليت كرده و ابزارهاي نظارتي لازم را براي نظارت بر تدوين بخشنامه‌هاي داخلي بانك‌ها و عمليات اجرايي آنها در اختيار نداشته و ندارد. در حال حاضر عامه مردم اينگونه تصور مي‌كنند كه تمام عمليات بانكي كه در ايران انجام مي‌شود به واسطه تصويب قوانين در مجلس و تاييد شوراي نگهبان، شرعي است. به نظر مي‌رسد ضروري است بعد از گذشت 32 سال از تصويب قانون عمليات بانكي بدون ربا، با استفاده از تجارب عملياتي كشور در اجراي اين قانون و نيز با استفاده از تجربيات موسسات مالي و بانكي ساير كشورها، بازنويسي قوانين بانكي كشور در دستور كار قرار گيرد تا به هدف حذف ربا از نظام بانكداري نزديك شويم. اين طرح بايد مشتمل بر محورهايي باشد كه به آن اشاره می‌شود.
طراحي بانكداري مركزي اسلامي در قانون عمليات بانكي بدون ربا
طراحي و تدوين ساز و كارهاي عملياتي براي تحول نظام بانكداري كشور و حركت از بانكداري متعارف به سمت بانكداري بدون ربا. اين سازو كار‌ها عبارتند از باز طراحي سپرده‌ها و روش‌هاي تامين مالي، طراحي نهادها و ابزارهاي جديد، طراحي روش‌هاي ايفاي نقش بانك در بخش واقعي اقتصاد
تدوين استانداردهاي حسابداري براي عمليات ريالي و ارزي بانك‌ها متناسب با ماهيت بانكداري اسلامي
استقرار نظام نظارت شرعي با رويكرد حداكثري شامل شوراي فقهي بانك مركزي و استقرار شوراي شرعي در بانك‌ها
توسعه عقود مورد استفاده در نظام بانكي به گونه‌اي كه پوشش دهنده تمام نيازهاي مالي مشروع تمام عاملان اقتصادي باشد
همچنين به دليل اهميت موضوع نظارت شرعي ضروري است جايگاه قانوني شوراي فقهي بانك مركزي تثبيت شود. لازم است جايگاه اين شورا به گونه‌اي باشد كه تمام مصوبات و بخشنامه‌هاي بانك مركزي و شوراي پول و اعتبار كه مرتبط با مسائل شرعي است؛ نيازمند تاييد اين شورا باشد. البته اين شورا و زيرمجموعه‌هاي آن بايد بتوانند ابزارها و نهادهاي جديد طراحي كنند ولي در اين صورت لازم است اين مصوبات در شوراي پول و اعتبار طرح و تصويب شود و شوراي فقهي راسا امكان تصميم‌گيري نداشته باشد. نحوه انتخاب اعضاي شوراي فقهي، موضوع بسيار مهمي است و بايد به گونه‌اي طراحي شود كه موجب تضاد منافع نشود. به بيان ديگر نحوه انتخاب اعضاي شورا نبايد به گونه‌اي باشد كه وابستگي شوراي فقهي به نهادهايي كه تحت نظارت آن قرار مي‌گيرند؛ از جمله بانك مركزي و شبكه بانكي را به دنبال داشته باشد.
وظايف پيشنهادي شوراي فقهي بايد به اين صورت باشد:
نظارت بر آيين‌نامه‌هاي پيشنهادي بانك مركزي جهت تصويب در هيات وزيران جهت مطابقت با موازين شرعي
نظارت بر دستورالعمل‌ها، بخشنامه و قراردادهاي نمونه مصوب بانك مركزي و شوراي پول و اعتبار جهت مطالبقت با موازين شرعي
تدوين استانداردهاي لازم جهت ناظران شرعي بانك مركزي و موسسات اعتباري
طراحي ابزارهاي جديد جهت طرح در شوراي پول و اعتبار
تاييد صلاحيت مديران واحدهاي نظارت شرعي بانك‌ها و موسسات اعتباري
طراحي دوره‌هاي آموزشي براي مديران و كاركنان نظام بانكي و اجراي آن با همكاري موسسه عالي آموزش بانكداري
طراحي آزمون‌هايي جهت سنجش ميزان تسلط بر مباني بانكداري اسلامي جهت استخدام كاركنان و ارتقاي آنها
علاوه بر شوراي فقهي بانك مركزي لازم است خود موسسات نيز در فرآيند نظارت شرعي مشاركت كنند. بهتر است اين همكاري از سوي موسسات داوطلبانه باشد و بانك مركزي مشوق‌هايي را جهت انگيزه‌دهي به موسسات طراحي كند. براي مثال در صورتي كه بانك مركزي يا شوراي فقهي بانك‌ها و موسسات اعتباري را بر اساس ميزان پايبندي به ضوابط شرعي رتبه‌بندي و اعلام عمومي كند به طور قطع اين انگيزه دروني در بانك‌ها ايجاد خواهد شد و بانك‌ها نسبت به افزايش سطح شرعي بودن عمليات خود اقدام خواهند كرد.
