گروه اقتصاد کلان: از مدت‌ها پیش بحث ناترازی بانک‌ها به عنوان یک عامل خطرآفرین برای اقتصاد کشور جدی‌تر شده و کارشناسان و تحلیل‌گران اقتصادی نیز این عامل به همراه بی‌انضباطی پولی و مالی را به عنوان یکی از دلایل رشد تورم و پایه پولی در کشور مطرح کرده‌اند. کسری بودجه، فشار دولت به سیستم بانکی برای تأمین مالی و افزایش میزان بدهی دولت به بانک‌ها و مرکزی، اضافه‌برداشت بانک‌ها به دلیل فشار دولت، وضع تسهیلات تکلیفی با وجود کمبود منابع و در نهایت معضل کفایت سرمایه و زیان انباشته تنها بخشی از مشکلاتی است که شبکه بانکی در طول سال‌های اخیر با خود به یدک کشیده است. بانک مرکزی در راستای کنترل شدیدتر بر شبکه بانکی و به تبع آن ناترازی اقداماتی را در راستای ساماندهی شبکه بانکی اتخاذ کرده تا بتواند دست کم بخش مهمی از بانک‌ها را ساماندهی و نظارت کند. انحلال بانک‌ها و مؤسسات مالی ناسالم و ناتراز از جمله بانک توسعه یکی از اقدامات بانک مرکزی در این راستا به شمار می‌رود. از طرف دیگر وظیفه مهم دیگر بانک مرکزی کنترل تورم از مجرای سیاست‌های پولی است که نتیجه خود را دست کم در آمار خود بانک مرکزی در قالب کاهش نرخ رشد نقدینگی نشان داده است. اما معضل دیگر بانک مرکزی رشد پایه پولی طی ماه‌های اخیر است آن هم با وجود کاهش رشد نقدینگی. محمدرضا فرزین بر این عقیده است که افزایش نرخ ارز باعث افزایش تقاضای پول می‌شود و بانک مرکزی ناچار است برای پاسخگویی به تقاضا عرضه پول را افزایش دهد و همین عامل سبب رشد پایه پولی شده است. در واقع نکته اصلی فرزین در اینجا اشاره به میزان تقاضای ارز توسط دولت و کنترل سیاست‌های بانک مرکزی توسط دولت است؛ فلذا بحث استقلال بانک مرکزی در هسته مرکزی ساختار پولی کشور به میدان می‌آید.
استقلال بانک مرکزی؛ حلقه مفقوده نظام بانکی
کارشناسان پولی و بانکی عدم استقلال بانک مرکزی از دولت از یکی از عوامل ناهماهنگی سیاست‌های پولی و ناکارامد بودن آنها می‌دانند. وضعیتی که از آن به تعبیری سلطه مالی دولت خوانده می‌شود. مجلس در سال‌های اخیر با هدف اصلاح قوانین بانکداری طرح بانک مرکزی را در دستور کار قرار داد که البته بعد از تصویب شدن کلیت طرح در سال 1400 اختلاف‌نظرهای جدی در میان کارشناسان وجود داشت. نهایتا بعد از یک سال بررسی جزئیات این قانون به صحن علنی مجلس رسید و در نهایت در تابستان سال گذشته به تصویب نمایندگان رسید و در تاریخ 19 مهرماه 1402 با جرح و تعدیل‌های شورای نگهبان و تایید مجمع تشخیص به صورت کامل تصویب و ابلاغ شد. مرکز پژوهش‌های مجلس سال گذشته در بررسی میزان استقلال بانک مرکزی از دولت در قانون جدید تحقیقی انجام داد و به این نتیجه رسید میزان شاخص استقلال قانونی بانک مرکزی در طرح بانک مرکزی با عنوان طرح «مسئولیت، اهداف، ساختار و وظایف بانک مرکزی» که کلیات آن به تصویب صحن علنی مجلس رسیده است در مقایسه با قوانین فعلی افزایش نسبی یافته اما افزایش آن به میزانی است که کماکان وضعیت استقلال قانونی بانک مرکزی در زمره ۲۵ درصد کشورهای با کمترین درجه استقلال قرار خواهد گرفت. دیدگاهی که رشد نقدینگی را به عنوان مهمترین عامل تورم می‌داند بر استقلال بانک مرکزی نیز تأکید می‌کند چرا که از دید آنها مهمترین عامل رشد نقدینگی و تورم ناترازی‌های اقتصادی است به این معنی که تداوم برخی از سیاست‌های اقتصادی در گرو خلق نقدینگی یا پایه پولی است. نکته مهم اینجاست که اگر بانکهای مرکزی از دولت مستقل باشند، احتمال سرایت ناترازی ایجادشده در بخش دولتی به بانک مرکزی و پولی شدن آن کاهش می‌‌یابد؛ البته لزوما از بین نمی‌‌رود. درواقع درصورتی‌که درآمدها و مخارج دولت متعادل نباشد و منجر به ناترازی مزمن در بودجه شود، دولت‌ها برای جبران کسری بودجه ایجادشده به سمت منابع بانک مرکزی و پایه پولی حرکت میکنند. از دید مرکز پژوهش‌های مجلس مهمترین عوامل افزایش استقلال بانک مرکزی در شور اول مجلس طرح مجلس شورای اسلامی، درنظر گرفتن دوره انتصاب ۵ ساله برای تمام اعضای هیات مدیره، عدم الزام حضور نماینده دولت در هیات مدیره و ممانعت از مشارکت بانک مرکزی در بازار اولیه اوراق دولتی بوده است. اما در شور دوم به‌دلیل حضور نماینده دولت در هیات عالی بانک مرکزی، اندازه استقلال بانک مرکزی کاهش یافته است.
نکات کلیدی قانون جدید بانک مرکزی / حذف شورای پول و اعتبار
قانون جدید بانک مرکزی اصلاحات مهمی را در دل خود دارد که برخی مربوط به ساختار اداری و تشکیلاتی و برخی نیز تغییر رویکردهاست. یکی از اصلاحات صورت‌گرفته در قانون جدید، تغییر در ساختار تشکیلاتی مهمترین نهاد تصمیم‌گیری بانک مرکزی است که بر این اساس «شورای پول و اعتبار» به «هیئت عالی» تغییر نام داده است. همچنین وزرای دولت به استثنای وزیر اقتصاد و رؤسای اتاق‌های بازرگانی و تعاون از ترکیب این نهاد حذف شده‌اند. علاوه بر این، چهار عضو غیراجرایی که کارشناس هستند، به پیشنهاد رئیس کل بانک مرکزی و حکم رئیس‌جمهور، منصوب و عزل می‌شوند؛ این چهار عضو غیراجرایی به صورت تمام‌وقت در بانک مرکزی هستند و شغلی غیر از تدریس در دانشگاه نمی‌توانند داشته باشند. دادستان کل کشور هم با تصمیم مجمع تشخیص مصلحت نظام به ترکیب هیئت عالی اضافه شده است. نکته دیگر اینکه همه اعضای هیئت عالی باید فرم تعارض منافع را پر کنند و همه اموال و دارایی‌های خود و سپرده‌های بانکی را برای بانک مرکزی افشا کنند. از طرف دیگر بحث هیئت‌های انتظامی نیز یکی دیگر از اصلاحات مربوط به تشکیلات بانک مرکزی است به طوری که که قدرت این هیئت‌ها در بانک‌ها افزایش یافته است. در قانون جدید بانک مرکزی قاضی صرفاً تصمیم‌گیر خواهد بود و سایر اعضا بدون حق رای در جلسات شرکت میکنند و تصمیم‌گیر نهایی قاضی‌ای خواهد بود که با حکم رئیس قوه قضائیه منصوب خواهد شد و این قاضی باید حداقل ۱۵ سال سابقه در رسیدگی به جرایم اقتصادی داشته باشد. همچنین یکی از مشکلات امکان دستور توقف اجرای مصوبات هیئت عالی بانک مرکزی توسط دیوان عدالت اداری بود که در قانون جدید، امکان توقف موقت برای مصوبات بانک مرکزی ممنوع شد و دادگاه ویژه‌ای در دیوان عدالت اداری به اعتراضات سهامداران بانک‌ها رسیدگی خواهد کرد. اما تغیراتی در رویکرد بانک مرکزی در جهت استقلال از دولت نیز وجود دارد، به عنوان مثال براساس این قانون، بانک مرکزی از اعطای وام به دولت و شرکت‌های دولتی منع شده است، در صورتی که در قانون پولی و بانکی در مواد ۱۱ و ۱۲ این قانون، بانک مرکزی می‌توانست به دولت و شرکت‌های دولتی تسهیلات بدهد. همچنین مقرر شده پرداخت تنخواه بودجه به دولت در سال اول اجرای قانون ۳ درصد باشد و به تدریج سالانه ۵/۰ درصد از تنخواه کاهش یابد تا سقف تنخواه بودجه به یک درصد کل بودجه عمومی سالانه کاهش یابد. تا پیش از این، دولت می‌توانست درآمد ارزی بلوکه‌شده خود را به بانک مرکزی بفروشد و معادل ریالی آن را بگیرد اما براساس قانون جدید، بانک مرکزی در صورتی مجاز به پرداخت معادل ریالی ارز خریداری شده است که ارز به حساب بانک مرکزی منتقل شود. بانک مرکزی قبل از واریز ارز به حساب خود، نمی‌تواند معادل ریالی آن را به دولت بدهد.
رویکرد جدید بانک مرکزی به ناترازی بانک‌ها
در قانون جدید بانک مرکزی نظارت بر بانک‌ها و مؤسسات اعتباری و قدرت برخورد با بانکهای متخلف تشدید شده است چرا که در ماده 45 این قانون امکان اضافه‌برداشت بانک‌ها محدود شده است به‌طوری‌که اگر میزان اضافه‌برداشت یک بانک از منابع بانک مرکزی فقط ۴ روز متوالی از سقف هفتگی فراتر رود، معاون نظارت بانک مرکزی موظف به ارائه گزارش به رئیس و هیئت‌عالی بانک مرکزی است. هیئت‌عالی نیز پس از استماع گزارش معاون نظارت، یا باید با پرداخت تسهیلات اضطراری با سررسید ۳۰ روز به مؤسسه اعتباری موافقت کند یا باید رئیس کل را مکلف کند برای مؤسسه اعتباری هیئت سرپرستی موقت تعیین کند. این به معنای آن است که اگر یک بانک بیش از ۴ روز بیش از حدود تعیین شده اضافه برداشت کند، هیئت عالی می‌تواند مدیرعامل بانک را عزل کند. همچنین پرداخت تسهیلات اضطراری ۳۰ روزه منوط به ارائه برنامه اصلاحی از سوی بانک یا مؤسسه اعتباری و تایید هیئت عالی است؛ موافقت با آن منوط به موافقت دوسوم اعضای هیئت عالی است، تمدید این تسهیلات فقط دو بار امکان‌پذیر است و برای تایید آن نیاز به سه‌چهارم آرای مثبت اعضای هیئت عالی است. علاوه بر این، معاون نظارت بانک مرکزی، رئیس کل و هیئت عالی بانک مرکزی اختیارات گسترده‌ای برای عزل هیئت‌مدیره بانک، تعیین هیئت‌سرپرستی، تصمیم‌گیری برای اجرای عملیات گزیر بانک را خواهند داشت. این مواد نظارتی در قانون جدید پیش‌بینی شده اما برخی از کارشناسان بر این عقیده هستند که مسئله اصلی ساختار و نهادهای خود دولت است و تا زمانی که آنها تغییر نکنند افزایش اختیارات به بانک مرکزی کمکی نخواهد کرد. آنها بر این عقیده هستند که اگر دولت کار خود را درست انجام دهد نیاز به تغییرات در بانک مرکزی نیست چرا که دولت می‌بایست کسری بودجه خود را برطرف کند. به واقع کارشناسان روی سلطه مالی دولت و عدم تناسب در دخل و خرج دولت تأکید میکنند و باور دارند که این دولت است که باید خود را در قالب بودجه‌ریزی تغییر ساختار دهد نه بانک مرکزی.
